Mô hình chính quyền địa phương hai cấp ở một số quốc gia trên thế giới và giá trị tham khảo đối với Việt Nam

Hệ thống chính quyền địa phương Nhật Bản: Kinh nghiệm thiết lập tự quản bền vững

Nhật Bản là một trong những quốc gia châu Á đi đầu trong việc thiết lập và vận hành hệ thống chính quyền địa phương hiện đại. Mô hình tổ chức chính quyền địa phương hai cấp của nước này được xây dựng trên nền tảng pháp lý vững chắc và kinh nghiệm thực tiễn lâu dài; đồng thời, phản ánh sự kết hợp giữa tư duy phân quyền hiện đại và truyền thống quản lý chặt chẽ từ Trung ương.

Theo Luật Chính quyền địa phương năm 1947, Nhật Bản tổ chức bộ máy hành chính nhà nước theo mô hình hai cấp địa phương, gồm cấp tỉnh và cấp hạt: Nhật Bản có 47 đơn vị hành chính cấp tỉnh (Prefecture), trong đó có ba thành phố lớn (Tokyo, Osaka và Kyoto) được công nhận là tỉnh đô thị đặc biệt, còn Hokkaido được tổ chức riêng thành một tỉnh với hệ thống quận trực thuộc. Đơn vị hành chính cấp hạt bao gồm các thành phố (city), thị trấn (town) và làng xã (village). Số lượng các đơn vị hành chính cấp tỉnh được giữ ổn định, trong khi đó cấp hạt có xu hướng thu gọn dần đầu mối qua các đợt hợp nhất, sáp nhập (tháng 4-1999, Nhật Bản có 3.232 hạt, tháng 4-2006 có 1.820 hạt, tháng 4-2008 có 1.788 hạt, tháng 1-2022 có 1.718 hạt)⁽¹⁾.

Cả hai cấp đều có đầy đủ thiết chế chính trị: Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, do người dân bầu ra theo nhiệm kỳ 4 năm; thống đốc tỉnh, thị trưởng thành phố và người đứng đầu các thị trấn, làng xã cũng được bầu cử trực tiếp, giữ vai trò người đứng đầu cơ quan hành pháp địa phương.

Hệ thống chính quyền địa phương ở Nhật Bản vận hành theo nguyên tắc tự chủ trong khuôn khổ luật pháp nhà nước. Luật về quyền tự chủ địa phương quy định cụ thể các chức năng và quyền hạn của chính quyền địa phương, bao gồm:

- Quy hoạch phát triển đô thị và xây dựng cơ sở hạ tầng;

- Cung cấp các dịch vụ y tế, giáo dục, phúc lợi xã hội;

- Bảo đảm trật tự công cộng và quản lý an ninh;

- Thành lập các doanh nghiệp công ích;

- Thu và quản lý thuế địa phương.

Trong khi đó, các tỉnh cũng được giao một số nhiệm vụ lớn mang tính liên vùng, như cảnh sát, giáo dục, tài nguyên thiên nhiên và bảo vệ môi trường. Các nhiệm vụ này được thực hiện bởi chính quyền tỉnh theo quy định của các đạo luật quốc gia và trong khuôn khổ giám sát của các cơ quan trung ương⁽²⁾.

Mặc dù được trao nhiều quyền tự chủ, song các chính quyền địa phương ở Nhật Bản vẫn chịu sự giám sát nghiêm ngặt từ các bộ, ngành trung ương. Trong nhiều lĩnh vực, địa phương buộc phải xin phép hoặc báo cáo hoạt động trước khi triển khai các chính sách, đặc biệt là trong các vấn đề tài chính, đất đai, hoặc phê duyệt công trình công.

Tính chất này phản ánh một đặc trưng của hệ thống hành chính Nhật Bản, đó là sự hiện diện thường trực và có ảnh hưởng lớn của bộ máy trung ương trong đời sống chính trị địa phương. Điều này từng được xem là bảo đảm tính thống nhất quốc gia, song đến những năm 1980, các nhà cải cách hành chính ở Nhật Bản bắt đầu chỉ trích tình trạng “quản lý quá mức từ trung ương” là rào cản đối với sự sáng tạo và phát triển linh hoạt của địa phương.

Trên cơ sở đó, Nhật Bản đã tiến hành một số cải cách đáng chú ý: đơn giản hóa cơ cấu bộ máy địa phương, chuyển giao một phần công trình và dịch vụ công cho khu vực tư nhân; đồng thời, điều chỉnh lại danh mục các nhiệm vụ thực hiện thay mặt chính quyền trung ương để tránh chồng chéo và tăng tính chủ động cho cấp cơ sở.

Từ những phân tích trên, có thể khẳng định rằng Nhật Bản đã xây dựng được một hệ thống chính quyền địa phương hai cấp ổn định, chặt chẽ và phát huy hiệu quả trong nhiều thập niên, là hình mẫu cho các quốc gia theo đuổi mô hình quản trị phi tập trung. Tuy nhiên, chính mô hình này cũng đặt ra yêu cầu cải cách nhằm nâng cao tính linh hoạt, giảm bớt quan liêu, thúc đẩy sự tham gia thực chất của người dân và doanh nghiệp địa phương trong quản lý và phát triển.

Kết hợp hài hòa giữa tự quản địa phương và giám sát trung ương qua mô hình chính quyền địa phương ở Pháp

Pháp là một quốc gia theo thể chế cộng hòa tập trung nhưng có truyền thống lâu đời trong việc xây dựng chính quyền địa phương với quyền tự quản tương đối rõ ràng. Mặc dù hệ thống hành chính của Pháp bao gồm nhiều cấp, trong đó có vùng (région), tỉnh (département) và xã (commune), nhưng về mặt thực tiễn quản lý, hai cấp chính quyền địa phương chủ yếu được chú trọng là cấp tỉnh và cấp xã. Đây là hai cấp đóng vai trò trung tâm trong việc tổ chức cung ứng dịch vụ công, quản lý ngân sách và thực hiện các chính sách phát triển tại địa phương.

Cấp tỉnh ở Pháp đóng vai trò trung gian giữa chính quyền trung ương và cấp xã. Mỗi tỉnh có hội đồng tỉnh (Conseil départemental) do cử tri địa phương bầu ra theo hình thức phổ thông đầu phiếu. Hội đồng này có chức năng lập kế hoạch và thực hiện chính sách trong các lĩnh vực như giáo dục, giao thông, phúc lợi xã hội và phát triển hạ tầng. Người đứng đầu cấp tỉnh là chủ tịch hội đồng tỉnh, có quyền điều hành các hoạt động của tỉnh dưới sự giám sát của hội đồng.

Ở cấp xã (đơn vị hành chính cơ sở nhỏ nhất tại Pháp), chính quyền được tổ chức khá đầy đủ với hội đồng xã và thị trưởng. Hội đồng xã do người dân bầu chọn, có nhiệm vụ thông qua ngân sách, quyết định các vấn đề địa phương và giám sát hoạt động hành pháp. Thị trưởng là người đứng đầu cơ quan hành pháp tại xã, đồng thời đại diện cho nhà nước trong việc thực hiện các nhiệm vụ hành chính như hộ tịch, trật tự công cộng và tổ chức bầu cử⁽³⁾.

Một trong những điểm nổi bật trong hệ thống chính quyền địa phương của Pháp là tính tự quản cao. Các cơ quan dân cử như hội đồng vùng, hội đồng tỉnh và hội đồng xã được thành lập thông qua bầu cử dân chủ, bảo đảm tính chính danh và đại diện cho ý chí, nguyện vọng của người dân. Những hội đồng này có thẩm quyền quyết định các vấn đề quan trọng liên quan đến phát triển kinh tế - xã hội địa phương, quản lý ngân sách, giáo dục, giao thông, quy hoạch và các dịch vụ công thiết yếu.

Tuy nhiên, trong khi trao quyền rộng rãi cho địa phương, nước Pháp cũng đồng thời thiết lập một cơ chế giám sát chặt chẽ của chính quyền trung ương. Các đại diện của nhà nước tại địa phương được bổ nhiệm để bảo đảm rằng các quyết định và hoạt động của chính quyền địa phương tuân thủ pháp luật quốc gia và phù hợp với lợi ích chung của đất nước. Đây là minh chứng rõ ràng cho cách tiếp cận cân bằng giữa tự chủ địa phương và thống nhất quốc gia - một đặc trưng của mô hình nhà nước đơn nhất có phân quyền ở Pháp.

Mô hình này thể hiện tư duy tiến bộ trong quản trị công: địa phương được quyền tự quản nhưng không hoàn toàn biệt lập, mà vẫn nằm trong một khuôn khổ giám sát hợp lý, nhờ đó tránh được tình trạng phân mảnh, cục bộ, đồng thời vẫn phát huy được tính chủ động, linh hoạt của chính quyền địa phương.

Mô hình chính quyền địa phương hai cấp ở Hàn Quốc: Phân cấp hợp lý, hợp tác hai chiều giữa Trung ương và địa phương

Trong tiến trình hiện đại hóa thể chế nhà nước và phát triển kinh tế - xã hội, Hàn Quốc đã xây dựng một mô hình chính quyền địa phương hai cấp tương đối toàn diện và hiệu quả, góp phần tạo nên nền hành chính năng động, phục vụ sát thực với nhu cầu của người dân. Mô hình này phản ánh sự phân bổ quyền lực một cách hợp lý giữa Trung ương và địa phương, vừa bảo đảm tính thống nhất quốc gia, vừa khuyến khích sự sáng tạo và trách nhiệm của các cấp chính quyền cơ sở.

Theo Hiến pháp năm 1987, chính quyền địa phương Hàn Quốc gồm hai cấp là chính quyền địa phương cấp cao và các đơn vị hành chính cơ sở (bao gồm các thành phố nhỏ hơn và huyện, gọi là chính quyền địa phương cấp thấp).

Chính quyền địa phương cấp cao bao gồm tám “đạo” (do - tỉnh), sáu “thành phố đô thị” (gwangyeoksi) nằm ngoài phạm vi quản lý của các tỉnh, một “đô thị đặc biệt” (teukbyeolsi - Thủ đô Seoul), một “thành phố tự trị đặc biệt” (teukbyeol-jachisi - Sejong), và một “tỉnh tự trị đặc biệt” (teukbyeoljachi-do - đảo Jeju). Số lượng chính quyền địa phương cấp thấp là 226, gồm 75 thành phố (si), 82 huyện (gun) và 69 quận (gu)⁽⁴⁾.

Một trong những điểm nổi bật của hệ thống chính quyền địa phương tại Hàn Quốc là việc bảo đảm quyền tự quản thực chất cho các cấp địa phương. Các chính quyền địa phương được phép thiết lập chính sách riêng phù hợp với đặc thù văn hóa - xã hội từng vùng. Trong nhiều trường hợp, chính quyền có thể tổ chức trưng cầu dân ý địa phương, phiên điều trần công khai, hoặc các hình thức tham vấn cộng đồng trước khi ban hành chính sách, thể hiện rõ nét nguyên tắc dân chủ trực tiếp trong quản trị công.

Tuy nhiên, quyền tự quản này không tách rời sự giám sát của chính quyền trung ương. Chính phủ Hàn Quốc vẫn đóng vai trò điều tiết, đặc biệt trong những lĩnh vực có tính chiến lược quốc gia, như bảo vệ môi trường, tiêu chuẩn xây dựng, hoặc phân bổ ngân sách trung ương. Ngoài ra, Trung ương còn có trách nhiệm đưa ra khung pháp lý, các tiêu chuẩn quản lý, và nguyên tắc tài chính nhằm bảo đảm sự thống nhất trong vận hành bộ máy hành chính trên toàn quốc.

Mối quan hệ giữa Trung ương và địa phương ở Hàn Quốc không đơn thuần là sự phân chia quyền lực cứng nhắc, mà dựa trên nền tảng của phân cấp hợp lý và hợp tác hai chiều. Đây là một trong những nhân tố giúp hệ thống chính quyền Hàn Quốc hoạt động ổn định và thích ứng linh hoạt với các thay đổi của xã hội.

Giá trị tham khảo đối với Việt Nam

Nghị quyết Hội nghị Trung ương 11 khóa XIII của Đảng đã thông qua nội dung đồng ý chủ trương tổ chức chính quyền địa phương 2 cấp là: cấp tỉnh (tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương), cấp xã (xã, phường, đặc khu trực thuộc tỉnh, thành phố). Việc tổ chức lại đơn vị hành chính và chuyển đổi từ mô hình chính quyền địa phương 3 cấp sang mô hình chính quyền địa phương 2 cấp trong giai đoạn hiện nay là tất yếu để tinh gọn tổ chức, bỏ cấp trung gian để nâng cao hiệu quả hoạt động và phù hợp với yêu cầu tổ chức và quản lý chính quyền địa phương trong giai đoạn mới. Qua phân tích mô hình chính quyền địa phương hai cấp của Nhật Bản, Pháp và Hàn Quốc, có thể rút ra một số bài học giá trị về thể chế, phương thức vận hành và định hướng cải cách lâu dài; cụ thể là:

Thứ nhất, tổ chức chính quyền địa phương theo mô hình hai cấp là hợp lý và linh hoạt. Cả ba quốc gia trên đều áp dụng mô hình hai cấp chính quyền địa phương, được phân định rõ ràng giữa cấp quản lý vùng lãnh thổ rộng (tỉnh, vùng, thành phố trực thuộc Trung ương) và cấp quản lý sát dân, gần dân (xã, thị trấn, thành phố). Điều này giúp phân chia chức năng và nhiệm vụ rõ ràng, tránh chồng chéo; tăng hiệu quả quản lý nhà nước và nâng cao chất lượng dịch vụ công; đặc biệt là tạo điều kiện để các cấp chính quyền gắn bó hơn với thực tiễn địa phương.

Đối với nước ta, việc tổ chức lại đơn vị hành chính và chuyển đổi từ mô hình chính quyền địa phương 3 cấp sang mô hình chính quyền địa phương 2 cấp trong giai đoạn hiện nay là một hướng đi đúng đắn, cần được cụ thể hóa theo hướng rõ vai, rõ việc, rõ quyền hạn, đặc biệt là trong phân định giữa chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn.

Thứ hai, tăng cường quyền tự chủ thực chất cho địa phương. Tại Nhật Bản, Pháp và Hàn Quốc, các cấp chính quyền địa phương đều được trao quyền tự chủ cao trong việc xây dựng và thực hiện chính sách phát triển địa phương; quản lý ngân sách, huy động và phân bổ nguồn lực tài chính; tổ chức bộ máy, tuyển dụng cán bộ và cung cấp dịch vụ công. Chính quyền địa phương có hội đồng nhân dân, có quyền quyết định ngân sách và điều chỉnh chính sách phù hợp với từng vùng, bảo đảm nguyên tắc “quản trị gần dân”. Do đó, yêu cầu cấp thiết thời gian tới là cần tiếp tục đẩy mạnh phân cấp, phân quyền; đồng thời, trao quyền tự chủ thực chất cho địa phương, đi kèm với cơ chế kiểm soát minh bạch, để phát huy vai trò chủ động, sáng tạo của cấp dưới trong phát triển kinh tế - xã hội địa phương.

Thứ ba, thực hiện dân chủ ở địa phương là nền tảng vận hành bộ máy hiệu quả. Một điểm chung nổi bật là tính dân chủ trực tiếp trong mô hình chính quyền địa phương của ba quốc gia. Người dân trực tiếp bầu thống đốc (hoặc thị trưởng), các thành viên hội đồng. Nhiều chính quyền địa phương ở Hàn Quốc, trong một số trường hợp sẽ tổ chức trưng cầu dân ý, phiên điều trần công khai, tham vấn cộng đồng. Đặc biệt, Nhật Bản, Pháp và Hàn Quốc đều xây dựng cơ chế giám sát quyền lực rõ ràng, công khai, minh bạch; nhờ đó, chính quyền địa phương ở các nước này hoạt động hiệu quả, trách nhiệm giải trình cao và có sự gắn kết chặt chẽ với cộng đồng dân cư. Trong bối cảnh sắp xếp tổ chức bộ máy, chuyển đổi từ mô hình chính quyền địa phương 3 cấp sang mô hình chính quyền địa phương 2 cấp ở nước ta hiện nay, cần nâng cao hiệu quả triển khai Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở, tăng cường vai trò giám sát của nhân dân; đồng thời, nâng cao năng lực và trách nhiệm của đội ngũ cán bộ, đảng viên, nhất là người đứng đầu địa phương, cơ quan, đơn vị.

Thứ tư, tăng cường quan hệ chặt chẽ, đồng bộ giữa Trung ương và địa phương, phân cấp đi đôi với kiểm soát. Trong mô hình chính quyền địa phương ở ba quốc gia, chính quyền trung ương vẫn giữ vai trò định hướng chiến lược phát triển quốc gia; ban hành pháp luật, quy chuẩn, tiêu chuẩn chung; đồng thời, giám sát và kiểm tra hoạt động của chính quyền địa phương. Tuy nhiên, sự giám sát này dựa trên nguyên tắc hợp tác và phân quyền hợp lý, không can thiệp hành chính máy móc. Chính quyền trung ương đóng vai trò điều phối thay vì áp đặt, bảo đảm tính thống nhất, nhưng không làm lu mờ tính đa dạng và chủ động, sáng tạo của các địa phương. Đối với nước ta, thời gian tới, cần đẩy mạnh phân cấp, phân quyền đi đôi với kiểm tra, giám sát; xác lập rõ ràng và cân bằng mối quan hệ giữa Trung ương và địa phương, tránh tình trạng “xin - cho”; đồng thời, xây dựng hệ thống kiểm soát quyền lực hiệu quả mà không cản trở sự linh hoạt và năng động của địa phương./.

----------------

(1) Xem: Thảo Vy - Dương Khang: “Mô hình chính quyền địa phương 2 cấp ở các nước vận hành thế nào?”, Báo điện tử Pháp luật Thành phố Hồ Chí Minh, ngày 21-3-2025, https://plo.vn/mo-hinh-chinh-quyen-dia-phuong-2-cap-o-cac-nuoc-van-hanh-the-nao-post839708.html

(2) Dẫn theo: Bogacheva Victoria Ivanovna: “Анализ системы и структуры органов местного самоуправления Японии” (Tạm dịch: “Phân tích hệ thống và cấu trúc chính quyền địa phương hai cấp ở Nhật Bản”), Tạp chí điện tử Nghiên cứu khoa học nhân văn, ngày 3-6-2025, https://human.snauka.ru/2019/06/25926

(3) Xem: Thanh Bình: “Các nước tổ chức chính quyền địa phương 2 cấp thế nào?”, Tri thức & Cuộc sống, ngày 18-5-2025, https://kienthuc.net.vn/cac-nuoc-to-chuc-chinh-quyen-dia-phuong-2-cap-the-nao-post1541499.html

(4) Xem: Thảo Vy - Dương Khang: “Mô hình chính quyền địa phương 2 cấp ở các nước vận hành thế nào?”, Báo điện tử Pháp luật Thành phố Hồ Chí Minh, ngày 21-3-2025, https://plo.vn/mo-hinh-chinh-quyen-dia-phuong-2-cap-o-cac-nuoc-van-hanh-the-nao-post839708.html