Thực tiễn và kinh nghiệm về cải cách hành chính của Nhật Bản

Các giai đoạn cải cách hành chính của Nhật Bản

Đất nước Nhật Bản là một quốc đảo ở vùng Đông Á, có khoảng 126 triệu dân, diện tích 379.954km, thuộc vùng khí hậu hậu ôn hòa, có 4 mùa rõ rệt. Nhật Bản còn được gọi là đất nước Phù tang hay đất nước Mặt trời mọc (3 giờ trời đã sáng) với quần đảo núi lửa, trong đó có 186 núi lửa đang hoạt động.

Cơ cấu tổ chức bộ máy có Quốc hội (lập pháp) là cơ quan quyền lực tối cao của quốc gia được cấu thành bởi Hạ viện và Thượng viện; Nội các (hành pháp) chịu trách nhiệm trước Quốc hội về thực hiện quyền hành chính; Tòa án (tư pháp) hoạt động độc lập tuân theo Hiến pháp và pháp luật. Hiến pháp Nhật Bản ổn định, có hiệu lực pháp lý cao, được ban hành vào ngày 13-11-1946, đến nay chưa sửa đổi; có hai cấp chính quyền địa phương, gồm có cấp tỉnh (47 đô, đạo, phủ, tỉnh), cấp cơ sở (1.781 thành phố, thị trấn, làng, xã) được sáp nhập vào năm 2014, hoạt động độc lập. Cơ quan hành chính có 9 bộ và 3 cơ quan ngang bộ. Nền chính trị Nhật Bản được thành lập dựa trên một thể chế quân chủ lập hiến và Cộng hòa đại nghị, theo đó Thủ tướng được đảng thắng cử chỉ định từ các nghị sĩ đưa ra Quốc hội bầu, sau đó được Thiên hoàng bổ nhiệm để đứng đầu Nội các; người đứng đầu địa phương được người dân bản địa trực tiếp bầu cử.

Về cải cách hành chính của Nhật Bản đã trải qua nhiều giai đoạn và tập trung vào một số lĩnh vực trọng tâm. Cụ thể: Quản lý tổ chức và chỉ tiêu nhân viên (diễn ra vào những năm 60 của thế kỷ trước); tư nhân hóa Đường sắt quốc gia Nhật Bản và Tập đoàn Điện thoại và điện tín Nippon (những năm 80 của thế kỷ trước); cải cách các cơ quan bộ, ngành Trung ương (từ năm 1997); cải cách hệ thống cán bộ điều hành và chế độ khu vực đặc biệt. Trong các giai đoạn cải cách trên, mỗi giai đoạn cải cách đều mang một giá trị lịch sử. Đối với giai đoạn cải cách cơ quan bộ, ngành Trung ương (từ năm 1997) là một đợt cải cách hành chính lớn của Nhật Bản và đã có những tác động tích cực đến phát triển kinh tế - xã hội.

Để thực hiện đợt cải cách hành chính này, Nhật Bản đã thực hiện cải cách cụ thể trên các vấn đề chính: tinh giản bộ máy hành chính; phát triển chế độ cơ quan hành chính độc lập; cải cách hệ thống cán bộ điều hành…

Trước hết, Nhật Bản thành lập Hội đồng cải cách hành chính từ ngày 28-11-1996, gồm 15 thành viên, bao gồm Chủ tịch (Thủ tướng), Phó Chủ tịch (Bộ trưởng Cải cách hành chính), và các thành viên khác gồm đại diện từ các học giả, giới doanh nghiệp, giới truyền thông, công đoàn lao động… Tháng 12-1997, Hội đồng hoàn thành việc báo cáo cuối cùng. Tháng 6-1998, thành lập Luật cơ bản về Cải cách các cơ quan bộ, ngành Trung ương (Luật Chương trình). Tháng 7-1999, thành lập luật liên quan đến cải cách các cơ quan bộ ngành (17 luật: Luật sửa đổi Luật Nội các, Luật thành lập Văn phòng Nội các, Sửa đổi Luật Tổ chức hành chính quốc gia, Luật Thành lập Bộ mới, Luật Thành lập Cơ quan Dịch vụ bưu chính...). Tháng 11-1999, ban hành Luật liên quan đến thi hành cải cách các cơ quan bộ, ngành (61 luật); lập quy định cho 1.300 luật liên quan đến việc thay đổi tên gọi của các bộ và cơ quan chính phủ, Luật quy định chung về Cơ quan hành chính độc lập, các luật riêng (59 luật).

Sau khi ban hành đầy đủ các đạo luật, tháng 1-2000 Nhật Bản xây dựng kế hoạch và tiến hành cơ cấu các cơ quan bộ, ngành mới. Các cơ quan bộ, ngành Trung ương được tái tổ chức gọn lại. Số lượng các cơ quan hành chính có bộ trưởng đứng đầu đã giảm một nửa từ 1 cơ quan chính phủ và 22 cơ quan bộ, ngành xuống còn 1 cơ quan chính phủ và 12 cơ quan bộ, ngành (Văn phòng Nội các, 10 bộ, Cơ quan Dịch vụ Tài chính, Ủy ban An toàn công cộng quốc gia). Cùng với việc tổ chức gọn lại các cơ quan bộ, ngành, số lượng tối đa các văn phòng và cục đã giảm từ 127 xuống còn 96 (hiện tại là 97). Chức năng hoạch định và thực hiện chính sách đã được tách biệt về mặt tổ chức, trong đó chức năng thực hiện được giao cho các cục bên ngoài hoặc các cơ quan hành chính độc lập (57 cơ quan hành chính độc lập, chủ yếu là các cơ sở và các cơ quan khác).

Việc sáp nhập các bộ cũ thành các bộ mới trên cơ sở chức năng và nhiệm vụ có thể phối hợp tốt vì mục tiêu và lợi ích chung, đồng thời nâng cao hiệu quả tránh lãng phí và tiêu cực. Chẳng hạn, Bộ Đất đai, hạ tầng và giao thông được thành lập trên cơ sở của Bộ Xây dựng, giao thông, Cục Đất đai và Cục Phát triển Hokkaido. Hoặc Bộ Y tế, Lao động và Phúc lợi được thành lập trên cơ sở Bộ Y tế và phúc lợi, Bộ Lao động…

Tinh giản bộ máy hành chính: Tổ chức lại và linh hoạt hóa tổ chức của Ban Thư ký và Văn phòng Nội các từ 127 giảm còn 96 đầu mối; ban và phòng: từ 1.166 giảm còn 995. Giảm số lượng công chức: 300.000 người làm việc trong ngành bưu chính là công chức của các công ty nhà nước và công chức của cơ quan hành chính độc lập. Giảm bớt chức năng hành chính: Bãi bỏ, tư nhân hóa, ủy thác cho tư nhân; nới lỏng quy định. Các hội đồng thảo luận chính sách bị bãi bỏ; minh bạch trong chủ trương chính trị.

Thành lập chế độ Cơ quan hành chính độc lập: Chế độ Cơ quan hành chính độc lập là một phần của chương trình cải cách các cơ quan bộ, ngành Trung ương vào tháng 1-2001, được đưa vào áp dụng nhằm mục đích tách bộ phận lập kế hoạch và bộ phận thực hiện trong công tác hành chính, cải thiện năng lực của bộ phận lập kế hoạch, đồng thời trao cho bộ phận thực hiện tư cách pháp nhân và quyền tự quyết trong quản lý, qua đó cải thiện hiệu quả thực hiện chính sách. Với cơ cấu tổ chức để bộ trưởng có thẩm quyền chịu trách nhiệm nhất quán trong chu trình thực hiện chính sách thông qua cơ quan hành chính độc lập và chức năng thực hiện chính sách của cơ quan hành chính độc lập được tối đa hóa. Các cơ quan hành chính độc lập là các pháp nhân được thành lập để thực hiện hiệu quả và hiệu suất các công việc và dự án cần được thực hiện một cách chắc chắn từ góc độ công cộng, như ổn định cuộc sống của người dân và kinh tế - xã hội, không cần thiết phải do Nhà nước tự làm chủ thể trực tiếp thực hiện nhưng có nguy cơ không chắc chắn được thực hiện nếu giao cho các đơn vị tư nhân làm chủ thể (hoạt động của mỗi cơ quan được quy định bởi từng luật riêng).

Phát triển chế độ Cơ quan hành chính độc lập: Những hoạt động mang tính chất công, không thể giao phó hoàn toàn cho khu vực tư nhân hoặc những hoạt động cần thiết phải do Chính phủ thực hiện và được quy định bởi pháp luật. Qua đó giúp tình trạng “công việc tự tăng lên” sẽ không còn xảy ra. Mục tiêu và kế hoạch của Cơ quan hành chính độc lập do Bộ trưởng phụ trách sẽ đề ra mục tiêu tầm trung về hiệu quả hoạt động và nâng cao chất lượng dịch vụ trong thời hạn từ 3 đến 5 năm và thông báo cho pháp nhân. Các pháp nhân sẽ xây dựng và thực hiện kế hoạch trung hạn. Về tài chính, áp dụng kế toán doanh nghiệp, không phải phương pháp kế toán hành chính; lập và công bố báo cáo tài chính; các khoản trợ cấp chi phí hoạt động được cung cấp cho các hoạt động không thể hoạt động trên cơ sở tự duy trì. Nhân viên công vụ có 2 hình thức là chính thức và không chính thức. Pháp luật có Luật về các quy tắc chung và Luật thành lập cơ quan hành chính độc lập.

Khi chế độ Cơ quan hành chính độc lập được triển khai vào tháng 4-2001, đối tượng chủ yếu là các bảo tàng và viện nghiên cứu. Sau đó, một số bảo tàng đã tự huy động vốn thông qua hình thức gây quỹ cộng đồng. Tháng 10-2003, trong khuôn khổ cải cách các pháp nhân đặc biệt, nhiều pháp nhân đặc biệt đã được chuyển đổi thành các cơ quan hành chính độc lập. Năm 2004, các bệnh viện và viện điều dưỡng quốc gia cũng được chuyển đổi thành các cơ quan hành chính độc lập.

Các trường đại học công lập cũng chuyển đổi thành pháp nhân đại học công lập theo hình thức tương tự như cơ quan hành chính độc lập với chế độ học phí linh hoạt. Qua sửa đổi chế độ vào năm 2014, các cơ quan này đã được tổ chức lại thành ba loại là Cơ quan nghiên cứu và phát triển quốc gia (27 pháp nhân gồm JAXA, v.v.), Cơ quan quản lý mục tiêu trung hạn (53 pháp nhân gồm JICA, v.v.) và Cơ quan thực thi hành chính (loại công chức)…

Cải cách hệ thống cán bộ điều hành: Năm 2014, Nhật Bản chính thức ban hành cơ chế Bộ trưởng (người có thẩm quyền bổ nhiệm) tham khảo ý kiến của Thủ tướng và Chánh văn phòng Nội các trước khi thay đổi nhân sự lãnh đạo. Đối tượng là khoảng 700 lãnh đạo trong toàn bộ máy Chính phủ.

Chế độ đặc khu: PPP (PFI, Nhượng quyền). Năm 1999, Luật PFI được ban hành (Luật do nghị viên Quốc hội đưa ra) như một trong những nỗ lực tái thiết tài chính. Chính phủ đã thành lập Ủy ban thúc đẩy, xây dựng các chính sách cơ bản và hướng dẫn, v.v...

Dự án PFI nhà tù: Tận dụng chế độ đặc khu để mở rộng phạm vi ủy thác cho các doanh nghiệp tư nhân, vốn trước đây bị hạn chế trong các lĩnh vực không liên quan đến thực thi quyền lực công, như tiếp nhận, tổng đài điện thoại, quản lý nhận và gửi tài liệu, hoạt động vận chuyển... Với chứng nhận chế độ đặc khu, giờ đây có thể ủy thác cho tư nhân các công tác an ninh, giám sát giam giữ, khám sức khỏe, cung cấp suất cơm, bảo quản tài sản tịch thu, đào tạo nghề, lên kế hoạch giáo dục, v.v...

Qua thực hiện cải cách hành chính ở Nhật Bản đã có một số vấn đề đặt ra: Đó là việc tổ chức lại các cơ quan bộ, ngành đã giúp tách bạch giữa lập kế hoạch và thực hiện; tuy nhiên, việc tập trung vào lập kế hoạch vẫn không thay đổi. Năng lực kiểm định yếu kém (kiểm tra phương tiện, thanh tra xây dựng). Bộ Y tế, Lao động và Phúc lợi (lương hưu, chăm sóc y tế, lao động) quá lớn nên đã có ý kiến​ ​chia thành 3 bộ; sau đó, một số chức năng được chuyển giao cho các cơ quan, bộ, ngành khác. Các chức năng liên quan đến y tế được mở rộng. Vấn đề của Cơ quan An toàn Công nghiệp và Hạt nhân Nhật Bản đã tách bạch giữa khuyến khích và quy định. Chức năng Nội các được tăng cường. Tinh giản hành chính hiệu quả nhưng cũng có ý kiến chỉ ra giới hạn của chính phủ nhỏ…

Qua nghiên cứu hệ thống chính trị, hành chính và quản lý của Nhật Bản, việc hoàn thiện bộ máy tổ chức của hệ thống chính trị theo hướng tinh gọn, hiệu quả là nhiệm vụ thường xuyên vì mỗi thời kỳ, mỗi hoàn cảnh cụ thể của tình hình trong nước và quốc tế đặt ra cho hệ thống chính trị những đòi hỏi khác nhau. Nhật Bản là một quốc gia có nền hành chính hiện đại, một chính phủ có bộ máy gọn nhẹ, hoạt động hiệu quả, trách nhiệm đối với nhân dân. Để có được kết quả này, Chính phủ Nhật Bản rất coi trọng vấn đề quản lý nguồn nhân lực nói chung và công chức nói riêng. Hoạt động quản lý gồm nhiều nội dung: Tổ chức thực hiện các chế độ, chính sách của Nhà nước đối với công chức; bố trí, phân công, điều động, thuyên chuyển công tác, đánh giá, khen thưởng, kỷ luật công chức; trong đó đánh giá là khâu tiền đề, có ý nghĩa quan trọng và là cơ sở của các khâu khác. Vì vậy, mặc dù là đất nước nghèo về tài nguyên thiên nhiên và thường xuyên chịu ảnh hưởng của động đất, thiên tai nhưng Nhật Bản lại có nền kinh tế phát triển. Nhật Bản tập trung phát triển công nghiệp chế tạo, điều đó đã mang lại nguồn thu rất lớn cho ngân sách nước Nhật. Bên cạnh đó, Nhật Bản áp dụng chính sách những việc gì tư nhân làm được thì giao cho tư nhân thực hiện, nên đã thực hiện xã hội hoá toàn bộ các lĩnh vực xây dựng, giao thông, cung cấp năng lượng; cấp nước, xử lý nước thải và rác thải… Nhà nước chỉ đầu tư hoặc hỗ trợ đầu tư cho những lĩnh vực lợi nhuận ít hoặc không có lợi nhuận. Hiện nay, Nhật Bản đang thực hiện chính sách chuyển đổi số, chuyển đổi xanh, phát triển kinh tế xanh, năng lượng sạch. Các hình thức cải cách hành chính của Nhật Bản trong kỷ nguyên mới coi trọng sự phát triển của công nghệ thông tin và truyền thông, AI; hành chính công bằng Nhật Bản: minh bạch và cởi mở, dịch vụ công tin cậy và công bằng. Thử thách lớn nhất của cải cách hành chính ở Nhật hiện nay là thúc đẩy chuyển đổi số - Digital Transformation.

Một số kinh nghiệm trong cải cách hành chính của Nhật Bản và giá trị tham khảo với Việt Nam

Cải cách hành chính không bao giờ là kết thúc, nó là một quá trình không ngừng nhằm phản ứng với những thay đổi tình huống xung quanh hành chính công, phong cách quản lý và văn hoá của tổ chức. Qua thực tiễn cải cách hành chính của Nhật Bản có thể rút ra được một số kinh nghiệm sau:

(1) Cải cách hành chính là sự lựa chọn tất yếu và có tác động tốt đối với phát triển kinh tế nói chung, nâng cao năng lực cạnh tranh nói riêng. Giữ vững mục tiêu, tập hợp được các nguồn lực và kiên quyết thực hiện kế hoạch cải cách hành chính là kinh nghiệm tốt không chỉ đối với hành chính mà với các lĩnh vực khác.

(2) Đề xướng và thực hiện các biện pháp cải cách hành chính phù hợp, đặc biệt luôn đặt trong mối quan hệ với cải tổ kinh tế nói chung, nâng cao năng lực cạnh tranh nói riêng. Xây dựng được các đạo luật, quy trình từ đó có kế hoạch thực hiện cụ thể. Nhật Bản đã có nhiều kinh nghiệm trong việc thành lập Ủy ban cải cách, các Hội đồng chuyên môn và tập hợp được đông đảo các chuyên gia có kinh nghiệm, nhất là từ các doanh nghiệp tư nhân, xác định lĩnh vực ưu tiên… nhờ đó đã huy động được trí tuệ và sáng kiến của các nhà chuyên môn cũng như dân chúng.

(3) Sự quyết tâm của lãnh đạo và ủng hộ của nhân dân: Về cơ bản cải cách hành chính của Nhật Bản đều nhận được sự ủng hộ rộng rãi của nhân dân, các đảng phái và doanh nghiệp. Sự nhất trí về chủ trương cải cách hành chính sẽ là thuận lợi cơ bản để có thể huy động các nguồn lực và sự sáng tạo nhằm hỗ trợ cho sự thành công của cải cách.

(4) Vai trò của người đứng đầu Chính phủ. Ở Nhật Bản dù vị trí của Thủ tướng có thể thay đổi, song người kế nhiệm bao giờ cũng tiếp tục và luôn coi cải cách hành chính là nhiệm vụ trọng tâm.

Thực tế cải cách hành chính của Nhật Bản là những bài học bổ ích cho công cuộc cải cách hành chính của Việt Nam hiện nay và trong thời gian tới. Từ kinh nghiệm của Nhật Bản, Việt Nam có thể tham khảo và áp dụng được một số nội dung quan trọng trong cải cách hành chính:

Một là, tiếp tục tinh gọn và cơ cấu lại bộ máy: Học tập Nhật Bản trong việc giảm đầu mối, cắt giảm tổ chức dư thừa, tập trung vào việc tách bạch chức năng quản lý nhà nước và chức năng sự nghiệp công để nâng cao hiệu quả hoạt động.

Hai là, đẩy mạnh phân cấp, phân quyền đi đôi với kiểm tra, giám sát: Phân cấp mạnh mẽ cho chính quyền địa phương, cho phép địa phương chủ động giải quyết các vấn đề thuộc phạm vi quản lý, đồng thời Trung ương tăng cường vai trò kiểm tra, giám sát, bảo đảm tính thống nhất và hiệu quả.

Ba là, thúc đẩy Chính phủ điện tử và Chính phủ số: Tập trung mạnh mẽ vào việc số hóa và đơn giản hóa thủ tục hành chính (như hệ thống NAL của Nhật Bản), sử dụng các phương tiện thông tin hiện đại để tăng tính minh bạch và giảm chi phí, thời gian cho người dân và doanh nghiệp.

Bốn là, nâng cao chất lượng đội ngũ công chức: Chú trọng công tác luân chuyển, đào tạo và siết chặt các quy tắc về đạo đức công vụ, tăng cường trách nhiệm giải trình và tính minh bạch trong hoạt động của công chức./.