Chính quyền cấp xã trong tiến trình phát triển của Nhà nước Việt Nam: Vai trò và quá trình đổi mới, phát triển

Tổ chức và hoạt động tự quản của làng xã trong xã hội phong kiến

Ngay từ thời kỳ phong kiến, Việt Nam đã hình thành một thiết chế quản lý cấp cơ sở mang tính đặc thù, đó là mô hình làng xã được tổ chức theo một cơ chế kép. Chính quyền ở làng xã do Nhà nước tổ chức, quản lý theo quy định; song, Nhà nước lại cho phép làng xã có quyền tự quản. Từ đầu thế kỷ XIX, vua Gia Long xác định rất rõ vị trí, vai trò của làng xã trong “Chiếu định điều lệ hương đảng”; trong đó nhấn mạnh: “Nước là hợp các làng mà thành. Từ làng mà đến nước, dạy dân nên tục, vương chính lấy làng làm nước”.

Dưới triều Nguyễn, làng xã không chỉ đơn thuần là đơn vị hành chính cơ sở, mà còn là đơn vị xã hội gắn bó mật thiết với đời sống vật chất, tinh thần của nhân dân. Năm 1831, vua Minh Mạng tiến hành cuộc cải cách hành chính quy mô nhằm tổ chức lại bộ máy nhà nước từ Trung ương đến địa phương. Việc phân cấp hành chính rõ ràng: cấp tỉnh, dưới tỉnh có phủ và huyện, dưới huyện có tổng và xã.

Điều đặc biệt quan trọng trong hệ thống này là cơ cấu quan lại địa phương được tổ chức khoa học và có sự kết hợp giữa quan quyền triều đình và lực lượng dân sự địa phương. Từ cấp tri huyện trở lên, quan lại do triều đình bổ nhiệm, mang tính trung ương hóa cao. Nhưng lý trưởng đứng đầu một làng xã lại do dân bầu lên và được triều đình phê chuẩn. Đây chính là điểm sáng trong mô hình quản lý của triều Nguyễn khi xây dựng được đội ngũ “dân quan” - vừa có thẩm quyền Nhà nước, vừa có sự gần gũi, đại diện cho lợi ích của cộng đồng dân cư.

Cơ chế lựa chọn người làm việc quan từ dưới lên trên đã tạo nên một hệ thống quản lý mang tính cộng đồng, hạn chế tối đa sự xa rời thực tiễn của quan lại địa phương với nhân dân. “Dân quan” không chỉ có chức năng hành chính, mà còn có trách nhiệm vận động, điều hòa, giữ gìn trật tự, luật lệ, đồng thời là người truyền đạt chủ trương, chính sách của triều đình đến từng gia đình dân làng(1).

Hệ thống làng xã tự quản đã tạo nên một nền tảng văn hóa - xã hội vững chắc, góp phần duy trì sự ổn định xã hội ở cơ sở. Làng xã trở thành không gian văn hóa - nơi bảo tồn phong tục, tín ngưỡng, lối sống và các giá trị cộng đồng. Chính sự bền vững của làng xã truyền thống đã giúp Việt Nam duy trì bản sắc và trật tự xã hội trong suốt nhiều thế kỷ; đồng thời, tạo tiền đề cho việc thiết lập mô hình quản lý hành chính cấp xã trong các giai đoạn phát triển sau này của đất nước.

Tuy nhiên, tổ chức bộ máy quản lý ở cấp địa phương trong thời kỳ phong kiến về cơ bản mang tính hành chính - kiểm soát, không có đặc điểm của một chính quyền địa phương theo nghĩa hiện đại. Bộ máy này vận hành theo nguyên tắc tập quyền tuyệt đối, với toàn bộ quyền lực tập trung vào triều đình trung ương; các cấp hành chính địa phương chỉ làm nhiệm vụ thừa hành, không có quyền tự chủ hay độc lập quyết định. Đội ngũ quan lại địa phương hoạt động như những “cánh tay nối dài” của triều đình, đảm trách các nhiệm vụ như thu thuế, trưng binh, duy trì an ninh trật tự và thực thi các mệnh lệnh từ cấp trên. Chính quyền làng xã ở Việt Nam thời phong kiến vận hành như một đơn vị hành chính phục tùng, nơi mà vai trò chính của người đứng đầu làng là thực hiện các mệnh lệnh của quan phủ và triều đình, không phải bảo vệ quyền lợi cư dân làng xã. Điều này cho thấy rõ tính chất phi đại diện và thiếu tính dân chủ trong cơ cấu tổ chức ở cấp cơ sở(2).

Chính quyền xã bị biến dạng thành công cụ cai trị thời kỳ thuộc địa

Dưới ách thống trị của thực dân Pháp, mô hình chính quyền cấp xã ở Việt Nam đã trải qua sự biến đổi sâu sắc về bản chất và chức năng. Thực dân Pháp vẫn duy trì hình thức tổ chức xã, thôn như trong thời phong kiến, nhưng đã cải tổ theo mô hình hành chính thuộc địa, nhằm phục vụ mục tiêu thống trị và khai thác thuộc địa.

Trong mô hình này, các chức dịch như chánh tổng, lý trưởng, phó lý, tuần phu,… được chính quyền thực dân bổ nhiệm hoặc chấp thuận, chứ không còn do cộng đồng dân cư lựa chọn như trước đây. Chính quyền xã trở thành cánh tay nối dài của bộ máy cai trị thực dân, thực hiện các nhiệm vụ như thu thuế, bắt lính, kiểm soát cư dân, đàn áp các phong trào yêu nước.

Bản chất của chính quyền cấp xã trong giai đoạn này không còn mang tính đại diện cho cộng đồng, mà trở thành công cụ cưỡng chế, phục vụ lợi ích của Nhà nước thuộc địa và tầng lớp địa chủ phong kiến tay sai. Hệ thống này không chỉ tạo ra sự xa cách giữa chính quyền với nhân dân, mà còn khoét sâu mâu thuẫn giai cấp, khiến xã hội nông thôn rơi vào tình trạng bất ổn kéo dài.

Chính vì thế, trong suốt thời kỳ này các cuộc khởi nghĩa, phong trào chống sưu cao, thuế nặng, chống bắt lính… thường xuyên nổ ra tại các địa phương trên cả nước. Điều này cho thấy sự khủng hoảng về tính chính danh và tính đại diện của chính quyền cấp xã. Đây cũng là tiền đề thúc đẩy sự ra đời của các tổ chức cách mạng cơ sở - tiền thân của hệ thống chính quyền cách mạng sau này.

Chính quyền xã - “pháo đài” trong giai đoạn cách mạng và kháng chiến

Kể từ sau Cách mạng Tháng Tám năm 1945, dưới sự lãnh đạo của Đảng, chính quyền cấp xã được thiết lập và từng bước hoàn thiện theo mô hình chính quyền dân chủ nhân dân, phản ánh bản chất tiến bộ, vì Nhân dân, do Nhân dân và phục vụ Nhân dân. Đây không chỉ là sự thay đổi về hình thức tổ chức bộ máy nhà nước ở cấp cơ sở, mà còn là một bước ngoặt lịch sử trong quá trình xây dựng nhà nước kiểu mới.

Chính quyền cấp xã, từ một thiết chế hành chính đơn thuần dưới thời phong kiến và thực dân đã trở thành một bộ phận quan trọng của hệ thống chính quyền cách mạng, giữ vai trò cầu nối giữa Đảng, Nhà nước với Nhân dân ở cơ sở. Trong giai đoạn kháng chiến chống thực dân Pháp, đế quốc Mỹ, chính quyền xã không chỉ đảm nhiệm chức năng hành chính, quản lý đời sống nhân dân, mà còn đóng vai trò trực tiếp tổ chức, động viên, phát huy sức mạnh toàn dân trong sự nghiệp kháng chiến và kiến quốc. Thực hiện khẩu hiệu: Toàn dân kháng chiến, toàn diện kháng chiến, chính quyền xã trở thành trung tâm đoàn kết, tập hợp và phát huy tinh thần yêu nước, ý chí tự lực, tự cường của nhân dân địa phương.

Trong giai đoạn này, chính quyền xã là lực lượng chủ công trong việc tổ chức sản xuất, ổn định đời sống nhân dân, giữ vững hậu phương, bảo đảm cung cấp nhân lực, vật lực cho tiền tuyến. Đồng thời, chính quyền xã cũng là nơi thể hiện rõ nhất “thế trận lòng dân”. Sức mạnh của chính quyền cách mạng cấp xã không chỉ đến từ cơ chế tổ chức, mà quan trọng hơn là từ sự gắn bó mật thiết, lắng nghe, thấu hiểu và hành động vì lợi ích thiết thực của quần chúng nhân dân.

Sự hình thành và phát triển của chính quyền cấp xã trong giai đoạn cách mạng và kháng chiến là minh chứng sinh động cho vai trò trung tâm của nhân dân trong sự nghiệp cách mạng dưới sự lãnh đạo của Đảng. Đây cũng là cơ sở lý luận và thực tiễn quan trọng để Nhà nước ta tiếp tục hoàn thiện mô hình tổ chức, cơ chế hoạt động và nâng cao hiệu lực, hiệu quả của chính quyền cấp xã trong thời kỳ đổi mới và hội nhập sau này.

Chính quyền xã trong quá trình hiện đại hóa và cải cách hành chính trong thời kỳ đổi mới

Từ sau công cuộc đổi mới (năm 1986), đất nước ta bước vào giai đoạn chuyển mình mạnh mẽ về mọi mặt, trong đó có quá trình cải cách nền hành chính nhà nước và kiện toàn bộ máy chính quyền các cấp. Trong bối cảnh đó, chính quyền cấp xã đã có những thay đổi căn bản cả về chức năng, cơ cấu tổ chức và phương thức hoạt động.

Theo đó, hệ thống pháp luật được từng bước hoàn thiện, góp phần xác lập rõ hơn vị trí pháp lý của chính quyền cấp xã trong hệ thống chính quyền nhà nước thống nhất. Các văn bản pháp luật, như Hiến pháp các năm 1992, 2013; Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015; Luật Cán bộ, công chức 2008; Luật Ngân sách nhà nước 2015; Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015… đã tạo khuôn khổ pháp lý ngày càng rõ ràng và ổn định cho hoạt động của chính quyền xã.

Điều 30 Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015 quy định: Chính quyền địa phương ở xã là cấp chính quyền địa phương, gồm có hội đồng nhân dân xã và ủy ban nhân dân xã. Chính quyền địa phương ở xã thực hiện 5 nhiệm vụ, quyền hạn là: 1- Tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật trên địa bàn xã; 2- Quyết định những vấn đề của xã trong phạm vi được phân quyền, phân cấp theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015 và quy định khác của pháp luật có liên quan; 3- Thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn do cơ quan hành chính nhà nước cấp trên ủy quyền; 4- Chịu trách nhiệm trước chính quyền địa phương cấp huyện về kết quả thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương ở xã; 5- Quyết định và tổ chức thực hiện các biện pháp nhằm phát huy quyền làm chủ của nhân dân, huy động các nguồn lực xã hội để xây dựng và phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh trên địa bàn xã.

Đặc biệt, chính quyền xã giữ vai trò ngày càng quan trọng trong việc triển khai các chương trình mục tiêu quốc gia, như xây dựng nông thôn mới, xóa đói giảm nghèo, an sinh xã hội, cải cách hành chính... Với đặc thù gần dân, hiểu dân, chính quyền xã là lực lượng trực tiếp tổ chức thực hiện các chủ trương, chính sách tại cơ sở, gắn với việc huy động và phát huy nội lực trong nhân dân. Điển hình trong Chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới, chính quyền cấp xã không chỉ làm nhiệm vụ tổ chức triển khai, mà còn tham gia lập quy hoạch, phối hợp xây dựng hạ tầng, nâng cao đời sống người dân và thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tế địa phương. Điều này cho thấy chính quyền xã đã và đang chuyển từ vai trò “thụ động thực hiện” sang “chủ động kiến tạo”.

Một trong những trọng tâm cải cách trong thời kỳ đổi mới là cải cách hành chính. Tại cấp xã, các thủ tục hành chính đã được đơn giản hóa, minh bạch hóa. Cùng với đó, việc ứng dụng công nghệ thông tin, triển khai chính quyền điện tử, đã góp phần nâng cao hiệu quả phục vụ nhân dân, rút ngắn thời gian giải quyết thủ tục và tăng cường minh bạch trong quản lý.

Điểm nổi bật trong hoạt động của chính quyền xã từ sau đổi mới là việc thúc đẩy dân chủ ở cơ sở, với trọng tâm là phát huy vai trò tham gia của người dân vào quá trình hoạch định, thực hiện và giám sát chính sách. Các cơ chế như họp dân, lấy ý kiến cộng đồng, công khai ngân sách, công khai kế hoạch sử dụng đất, giám sát đầu tư của cộng đồng… đã từng bước được thể chế hóa và triển khai đồng bộ. Chính quyền xã trở thành thiết chế bảo đảm thực thi dân chủ tại cơ sở, là nơi thể hiện rõ nhất phương châm “dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra, dân giám sát, dân thụ hưởng”. Điều này không chỉ tạo niềm tin cho nhân dân, mà còn góp phần phòng ngừa tiêu cực, nâng cao chất lượng và hiệu quả của chính sách công.

Tuy nhiên, bên cạnh những chuyển biến tích cực từ khi tiến hành công cuộc đổi mới, hoạt động của chính quyền cấp xã vẫn còn nhiều hạn chế, cản trở quá trình hiện đại hóa nền hành chính nhà nước và hiệu quả quản trị địa phương. Đây là nguyên nhân để Đảng ta tiến hành cuộc cách mạng tinh gọn tổ chức bộ máy, thực hiện mô hình chính quyền địa phương 2 cấp (đi vào hoạt động từ ngày 1-7-2025). Những hạn chế, bất cập của chính quyền địa phương cấp xã trước khi thực hiện chính quyền địa phương 2 cấp bộc lộ ở những nội dung:

Thứ nhất, bộ máy tổ chức chưa thật tinh gọn, chất lượng đội ngũ chưa đồng đều. Nhiều địa phương còn tình trạng “vừa thừa, vừa thiếu”: thừa người làm công việc mang tính sự vụ, hành chính, nhưng thiếu cán bộ có năng lực hoạch định, điều phối chính sách ở cơ sở.

Trong hoạt động còn thiếu sự phân định rạch ròi giữa hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân, giữa trách nhiệm giám sát và trách nhiệm điều hành làm giảm hiệu lực thực thi pháp luật và dễ dẫn đến hình thức hóa vai trò của hội đồng nhân dân xã.

Thứ hai, quyền hạn không tương xứng với chức năng, vai trò. Trong nhiều lĩnh vực, xã chỉ là đơn vị “truyền đạt mệnh lệnh hành chính” từ cấp trên, thiếu quyền tự chủ về tài chính, nhân sự, thậm chí cả trong việc quyết định các vấn đề của chính địa phương.

Nhiều xã gặp khó khăn trong việc triển khai các chương trình mục tiêu, do phụ thuộc vào cấp huyện và tỉnh, làm chậm tiến độ và hạn chế tính sáng tạo, chủ động.

Thứ ba, hạn chế về năng lực và trình độ của đội ngũ cán bộ. Chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã chưa đáp ứng yêu cầu quản trị hiện đại. Một bộ phận cán bộ còn yếu về chuyên môn, thiếu kỹ năng quản lý, quản trị công và công nghệ thông tin. Trong kỷ nguyên số, nhiều xã gặp khó khăn trong triển khai các dịch vụ công trực tuyến, xây dựng chính quyền số,… do thiếu nhân lực có năng lực công nghệ thông tin.

Thứ tư, chồng chéo chức năng, khó kiểm soát trách nhiệm. Mối quan hệ giữa hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân cấp xã còn mang tính hình thức. Hội đồng nhân dân xã chưa thực sự phát huy vai trò là cơ quan đại diện dân cử, giám sát quyền lực, trong khi ủy ban nhân dân xã lại là cơ quan hành chính có thẩm quyền thực thi nhưng thiếu các cơ chế kiểm soát quyền lực hiệu quả.

Mối quan hệ giữa xã với các phòng, ban chuyên môn cấp huyện và cơ quan cấp tỉnh thiếu thống nhất, dễ phát sinh chồng chéo, đùn đẩy trách nhiệm hoặc “quá tải ủy quyền” khiến hoạt động hành chính ở cơ sở vừa nặng nề, vừa kém hiệu quả.

Như vậy, có thể thấy trước những đòi hỏi mới về quản trị nhà nước hiện đại, hiệu năng, hiệu lực, hiệu quả, yêu cầu, nhiệm vụ trong kỷ nguyên phát triển mới của dân tộc, việc thực hiện cuộc cách mạng tổ chức chính quyền 2 cấp (tỉnh và xã) không chỉ là yêu cầu khách quan của sự phát triển, mà còn là bước tiến tất yếu để nâng cao năng lực quản lý, phục vụ người dân tốt hơn và thúc đẩy sự phát triển bền vững từ cơ sở./.

------------------------------------

(1) Xem: Bảy Tám: “Luật làng thời phong kiến Việt Nam (Bài 1): Đội ngũ dân quan”, Báo điện tử Pháp luật Việt Nam, ngày 14-5-2018, https://baophapluat.vn/luat-lang-thoi-phong-kien-viet-nam-bai-1-doi-ngu-dan-quan-post276334.html

(2) Nguyễn Quốc Sửu: “Cơ sở lý luận và thực tiễn tổ chức chính quyền địa phương”, Tạp chí Quản lý nhà nước, ngày 12-4-2025, https://www.quanlynhanuoc.vn/ 2025/04/12/co-so-ly-luan-va-thuc-tien-to-chuc-chinh-quyen-dia-phuong/